半月谈：属地管理，为何有时候成了上级甩锅的工具？

长期以来，我国大部分政府职能部门实行“条块结合、以块为主、分级管理”的行政体制，俗称属地管理。作为行政管理的重要手段，属地管理在明确责任、推动基层工作落实方面发挥着积极作用。然而，在一些实际工作中，属地管理成了倒查责任追究的工具、基层背锅的借口，屡屡出现有悖于制度设计初衷的现象。规范属地管理，明确职责匹配，是基层减负、基层善治的关键。

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属地管理“变了味”

职责不明确。有些职责层级责任划分不明确，导致乡镇、街道的角色定位不清。一些上级职能部门本是责任主体，却以属地管理的名义把监管责任推给乡镇，只负责对职能范围内的工作进行调度和督导。以拆违为例，乡镇干部冲在最前面，上级城管等部门反而成了配合方。

权责不一致。一些上级职能部门以属地管理为名，随意向下摊派本部门职责内的整改治理任务，而乡镇既无权力又无能力承担，不少工作长期积压，一旦出了问题，还得“背锅”。对于某个确切的事项，究竟由哪级政府来行使权力、哪级政府来承担责任、承担何种责任，往往缺乏明确的规范与约束，造成上下错位，相互推诿。尤其在一些技术性较强的领域，属地管理给乡镇带来的压力极大。例如，环境保护和安全生产等事项，除了少数经济发达镇外，一般乡镇都没有执法权，更谈不上有专业的执法队伍，但上级分配了执法任务，乡镇不接就可能被问责，只能“靠动员、靠人情、靠面子”来推进。

青年乡镇干部在巡堤陈思汗摄

上面千把锤，下面一颗钉。乡镇作为最基层的行政组织，承担的属地管理责任事项众多。但相比于上级部门单位的数量，乡镇无论是机构设置，还是人员数量，都是极不相称的。一个区县市的部门单位几乎有上百个，而乡镇的工作人员很难达到上百人。更大的问题在于，一些部门单位的存在，必然掌握一定的行政资源，必然要增加“管”的事情，以显示政绩。这样的“存在感”刷多了，势必干扰基层正常运转，使之难以应付。

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属地管理如何职责匹配

2020年4月，中共中央办公厅印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，明确要求，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任。

本应是厘清权责关系的属地管理为何使基层政府陷入权责失衡的困境？

要规范属地管理，首先就要解决纵向层面的责任划分，明确属地责任“属”到哪一级政府，使属地管理与分级负责有机衔接。就县区一级而言，县区级政府拥有着相对完整的职能部门设置，因此在责任划分时，县区级政府应承担起更多的执法监管类责任。同时，不能把一些乡镇、街道管不好、不该管的职责任务推卸给它们，而应该根据职责相符的原则来规范属地管理体制。就乡镇一级而言，应赋予乡镇街道更多评价权、管理权、执法权，尽快在乡镇组建综合执法机构。

在体制机制创新方面，如何建立下沉准入机制，降低上级部门“甩锅”的可能性，压缩卸责的空间，真正使基层从繁杂的属地管理包袱中解脱出来，实现注意力的下移，投入更多精力了解群众需求，回应群众关切？如何通过权力赋能不断促进基层治理能力的提升，让事权与事责相匹配？如何建立健全“主管部门责任”与“属地管理责任”相结合的责任追究制度，容错纠错机制，从而进一步优化考核方式，避免一刀切？这些都需要总结地方实践经验并加以推广。

来源：半月谈